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Sugestões do GTE/FBOMS para o aprimoramento das regras de
licenciamento ambiental (08/02/2006)
Abaixo apresentamos algumas sugestões de aprimoramento das regras de
licenciamento ambiental hoje existentes a nível federal, vale dizer,
aquelas estabelecidas pelo CONAMA ou mesmo por ato normativo interno
ao IBAMA. Essas não excluem aquelas já apresentadas pelo FBOMS ao
MMA, pelo contrário, as complementam ou abarcam. Estas sugestões
surgem de experiências com casos concretos e da realidade legal de
alguns estados da federação, que têm uma legislação bastante mais
avançada do que a federal em vários aspectos, o que demonstra que há
muito o que avançar em nível federal, mesmo sendo conservador.
1. Publicidade do início do processo de licenciamento
Uma das principais deficiências existentes nos processos de
licenciamento ambiental é quanto à comunicação do início do
processo, que se dá com o requerimento de licenciamento ambiental
por parte do empreendedor. Segundo a Resolução CONAMA 006/86, tanto
o requerimento de início do licenciamento, quanto de renovação de
licença, devem ser publicados ao menos no primeiro caderno de um
periódico e no Diário Oficial do Estado ou da União, dependendo do
nível federativo do órgão competente para o licenciamento, no prazo
de até 30 dias corridos subseqüentes à data do requerimento. Embora
seja uma técnica usualmente adotada em Direito, o método de
convocação publicação na imprensa é algo que impossibilita a
participação da maioria do público eventualmente interessado, pois
na realidade são pouquíssimos aqueles que acompanham todos os dias
nos jornais os editais que são publicados, sendo a convocação muito
mais fictícia do que real. Ademais, na Resolução 006/86 não há
especificação de que tipo de periódico se trata, onde deve circular,
qual a tiragem, dentre outros elementos essenciais para a adequada
difusão das informações.
Sugestões:
1.1. usar outros meios de aviso ao público (rádio, televisão,
cartazes): para tornar real o acesso à informação e dar publicidade
aos processos de licenciamento, é possível utilizar métodos
informativos mais eficazes do que periódicos, como é o caso do
rádio, meio de comunicação mais utilizados em locais de difícil
acesso, da televisão, que hoje é um dos veículos de maior presença
na vida cotidiana das pessoas, e de cartazes informativos espalhados
em locais estratégicos. Pelo menos a divulgação em rádios é de baixo
custo e grande alcance. Alguns Estados já avançaram nesse quesito.
Vale citar a legislação baiana, que através da Resolução nº 2195/99
foge da bitola da publicação pela imprensa escrita ao determinar que
"o empreendedor convocará os interessados através dos meios de
comunicação disponíveis" (item 6.2.1, aliena III), o que inclui
obviamente o rádio e a televisão.
1.2. definir que a publicação deve ser em periódico de grande
circulação regional e estadual: A Resolução CONAMA 006/86 não define
em que tipo de periódico deve ser feita a publicação do início do
processo, o que é um problema. Nesse sentido, diversos estados, como
São Paulo, Paraná, Minas Gerais e Bahia determinam salutarmente que
o periódico no qual deve ser publicado o requerimento de licença
ambiental há de ter grande circulação e que a publicação ocorra
tanto na grande imprensa estadual quanto regional ou local , ou
seja, em algum jornal da localidade em que se situa o
empreendimento, que se presume ser onde ocorrerão os maiores
impactos e onde haverá mais chances de interessados serem
informados.
1.3. comunicação individual a todas as ONGs cadastradas no CNEA:
além de uma publicidade genérica, de pouca eficácia informativa,
seria salutar uma comunicação àqueles que têm interesse direto na
questão, ou seja, ao público interessado. Este seria composto
principalmente por organizações da sociedade civil ligadas à
preservação dos recursos naturais da região que será impactada,
incluindo aí tanto as ONGs ambientalistas quanto os movimentos
sociais que organizem, por exemplo, pequenos produtores rurais ou
pescadores. Dessa forma, se poderia utilizar o cadastro de endereços
do CONAMA - Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas/CNEA -
para fazer a comunicação. A partir dos dados contidos nesses
cadastros o órgão ambiental competente pelo licenciamento poderia
realizar, a um custo muito baixo e com uma eficiência muito grande,
a comunicação do início do processo de licenciamento, e essas ONGs
poderiam acompanha-lo ou avisar aqueles que têm interesse em
fazê-lo. Nesse sentido, vale citar a legislação paulista que
determina, quando da convocação da audiência pública, a intimação
pessoal de ONGs ambientalistas cadastradas no Consema e de outras
com sede nos municípios da área de influência do empreendimento ou
assunto em exame (art.6º, alíneas "f"e "g").
2. Informação sobre o andamento do processo de licenciamento
Além de dar publicidade do início do processo, é necessário que todo
o seu desenrolar também possa ser acompanhado pari passu por aqueles
que se interessarem. Já está no ar o SISLIC, mas ele ainda apresenta
algumas deficiências em seu funcionamento, que muito possivelmente
serão sanadas, e não contempla algumas pequenas medidas pouco
custosas mas bastante eficientes.
Sugestões:
2.1. definir melhor que atos/movimentações devem ser publicados. A
nosso ver devem ser necessariamente publicados e informados como
movimentação no processo: a) pedidos de documentos pelo IBAMA; b)
entrega de documentos pelo empreendedor ou terceiros; c) entrega de
relatórios/pareceres técnicos do IBAMA
2.2. cadastrar interessados e informa-los virtualmente (por e-mail)
de cada passo do processo de licenciamento
2.3. todos os documentos do processo de licenciamento devem estar em
meio digital, para que possam ser disponibilizados pela internet
2.4. O EIA/Rima deve ter uma versão totalmente digital, se possível
disponível para download de interessados, ou envio por correio de
cópia em CD mediante reembolso do interessado
3. Momento de participação no processo de licenciamento
A legislação federal é extremamente omissa com relação a esse
assunto, quando não restritiva à participação. A regulamentação
oferecida pelo CONAMA, além de ser extremamente lacônica no tocante
à participação, deixa a entender que esta deve ser pontual, e não
permanente como deveria ser num processo de avaliação de impacto
ambiental.
Há dois pontos essenciais a serem criticados na legislação
existente: a de não prever expressamente a participação durante a
fase de elaboração do EIA/Rima - ou de outros estudos equivalentes -
e a limitação da participação, no caso de licenciamento ambiental, à
fase de concessão da licença prévia (LP). Para superar essas
fragilidades do modelo atual, algumas mudanças são necessárias.
Sugestões:
3.1. Participação prévia à elaboração do EIA/Rima: A possibilidade
de participação prévia à realização do EIA/Rima é essencial para que
ele possa futuramente suprir as dúvidas e angústias da sociedade em
geral, e da comunidade diretamente afetada em específico, com
relação aos impactos provavelmente causados pelo empreendimento.
Essa participação, ao condicionar a elaboração do estudo de impacto,
torna o processo mais transparente e dá maior credibilidade ao EIA,
o que seguramente confere maior legitimidade a todo o processo.
A Resolução CONAMA 237/97, no entanto, estipula que a participação,
por via da audiência, deverá, quando couber, ocorrer após a entrega
e aceitação dos estudos ambientais no órgão licenciador. Isso
significa que, pela regra federal, só há necessidade de audiência
quando o EIA estiver pronto.
Para melhorar a elaboração dos EIAs é fundamental a realização de
audiências e consultas públicas para a definição do Termo de
Referência. Com relação a esse ponto, devemos salientar que algumas
legislações estaduais vêm suprimindo essa falha da legislação
federal. Na Bahia, a Resolução nº 2195/99 cria a figura da audiência
prévia, que seria uma "reunião prévia com a comunidade, tendo como
finalidade apresentar o escopo básico do projeto, bem como colher
subsídios para a elaboração do termo de referência do estudo de
impacto ambiental" (item 5.15). O Termo de Referência deverá
necessariamente seguir as considerações resultantes da audiência,
além do conteúdo constante da Resolução CONAMA 001/86 (item 6.1.3).
Dispositivo parecido existe na legislação paulista (Deliberação
Consema 15/90 e 50/92).
3.2. Incorporação formal ao processo de pareceres técnicos e
políticos independentes
3.3. Audiência Pública antes da concessão da Licença de Operação,
para averiguar se todas as condicionantes foram cumpridas: uma
discussão que aparece em quase todo processo de licenciamento é
saber se o empreendedor efetivamente cumpriu com as condicionantes
estabelecidas na LI. A comprovação geralmente é feita por meio de
documentos entregues pelo interessados, e ocasionalmente com a ida a
campo de técnicos do IBAMA para averigua-las. Porém, há muitas
condicionantes cujo cumprimento é de difícil mensuração por
documentos formais, e na maior parte das vezes os técnicos do IBAMA
não têm tempo ou conhecimento do cenário local suficientes para
identificar numa viagem de campo se todas as condicionantes foram
cumpridas. Nesse sentido, seria importante uma reunião pública entre
órgão licenciador, empreendedor e interessados para expor todas as
medidas tomadas e avaliar sua qualidade. A participação da sociedade
local, nesse momento, ajudaria muito uma avaliação do órgão
ambiental, pois ela conhece bem a região e pode comprovar se o que o
empreendedor diz é verdade.
3.4. Audiência Pública para a renovação da Licença de Operação:
Importante também seria a possibilidade de participação social na
renovação da licença. A Resolução CONAMA 237/97 estabeleceu prazos
máximos tanto para a análise do requerimento de concessão e
renovação de licenças, quanto para a validade das mesmas, no que
pode ser complementada pelas legislações estaduais e adaptada às
realidades locais. Na sistemática atual a renovação é quase que uma
formalidade, pois o empreendedor apresenta um plano de controle
ambiental e o órgão ambiental avalia a sua exeqüibilidade (Resolução
CONAMA 237/97, art.8º, inciso III), sem, no entanto, saber se os
impactos e as medidas ali apontadas são as que efetivamente importam
à comunidade, pois não há nenhum tipo de consulta à sociedade ou às
autoridades locais. Não se pode excluir a participação da sociedade
civil nas renovações da licença, pois estas devem atender não só às
mudanças na legislação, que pode fixar regras mais restritivas, mas
também, e principalmente, às mudanças ambientais e sociais do
entorno do empreendimento ou da área por ele impactada. Portanto,
esse é um ponto em que a legislação tem ainda de avançar. |